CONSILIUL LEGISLATIV

Aviz nr. 808 / 2016

Dosar nr. 809 / 2016

 

AVIZ

referitor la proiectul de Ordonanță pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul străinilor

 

Analizând proiectul de Ordonanță pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul străinilor, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.173 din 24.08.2016,

 

CONSILIUL LEGISLATIV

 

În temeiul art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată și art.46(2) din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Legislativ,

Avizează favorabil proiectul de ordonanță, cu următoarele observații și propuneri:

1. Proiectul de ordonanță are ca obiect de reglementare modificarea și completarea unor acte normative în domeniul străinilor, cu scopul de a crea un cadru legislativ mai clar și de a oferi posibilitatea gestionării eficiente a migrației, azilului și angajării în muncă a străinilor.

Se urmărește, în principal, transpunerea parțială în legislația internă a Directivei 2014/36/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind condițiile de intrare și de ședere a resortisanților țărilor terțe în scopul ocupării unui loc de muncă în calitate de lucrători sezonieri, precum și a Directivei 2014/66/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 privind condițiile de intrare și de ședere a resortisanților țărilor terțe în contextul unui transfer în cadrul aceleiași companii.

Menționăm că Directiva 2014/36/UE are ca termen final de transpunere data de 30 septembrie 2016, iar Directiva 2014/66/UE, data de 29 noiembrie 2016.

2. Având în vedere amploarea și conținutul ideatic al intervențiilor legislative propuse asupra actelor normative de la art.I și II, semnalăm că prin acestea se afectează concepția generală și caracterul unitar al soluțiilor normative din actele de bază, situație în care devin aplicabile prevederile art.61 alin.(1) din Legea nr.24/2000 privind normelor de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care recomandă abrogarea vechii reglementări și înlocuirea sa cu o nouă reglementare în domeniu.

3. Precizăm că, întrucât proiectul nu a fost transmis însoțit de tabelele de corespondență cu normele Directivei 2014/36/UE și ale Directivei 2014/66/UE, analiza întreprinsă în vederea avizării s-a realizat cu mare dificultate și nu se poate afirma cu certitudine că normele interne transpun corect și complet normele europene vizate.

4. La partea introductivă a art. I, pentru o completă informare asupra Ordonanței Guvernului nr.25/2014, precum și pentru rigoarea exprimării, sintagma „se modifică și va avea următorul cuprins:” se va înlocui cu sintagma „aprobată prin Legea nr.14/2016, se modifică și se completează după cum urmează:”.

5. Referitor la părțile dispozitive ale punctelor care conțin intervenții legislative, recomandăm ca textele acestora să fie reformulate conform următoarelor modele:

„După alineatul (..) al articolului ... se introduce un nou alineat, alin. ..., cu următorul cuprins:”;

„Alineatul/Alineatele... al/ale articolului ... se modifică și va/vor avea următorul cuprins:”;

„După articolul ... se introduce un nou articol, art. ..., cu următorul cuprins:”.

6. La pct.1 referitor la textul preconizat pentru art.2 alin.(1) lit.g), cuprinzând definiția lucrătorului sezonier, pentru a se asigura corecta transpunere a prevederilor art.3 lit.(b) din Directiva 2014/36/UE, înaintea sintagmei „încadrat în muncă pe teritoriul României” se va introduce sintagma „dar locuiește legal și temporar pe teritoriul României fiind”, iar după termenul „angajator” se va introduce sintagma „stabilit în România”.

7. La pct.2 referitor la textul preconizat pentru art.2 alin.(1) lit.q) pentru realizarea transpunerii corecte a art.3 lit.(c) din Directiva 2014/66/UE, precum și pentru asigurarea supleții normelor subsecvente, este necesară înlocuirea expresiei „lucrător ICT” prin sintagma „persoană transferată în cadrul aceleiași companii, denumită în continuare lucrător ICT”.

La lit.r), cuprinzând definiția transferului în cadrul aceleiași companii, pentru a se asigura corecta transpunere a prevederilor art.3 lit.(b) din Directiva 2014/66/UE, după expresia „detașarea temporară”, se va introduce sintagma „în scopul desfășurării unei activități profesionale sau al formării”.

La textul preconizat pentru lit.t), cuprinzând definiția specialistului, este necesară revederea textului deoarece la art.3 lit.(f) din Directiva 2014/66/UE, nu se prevede o condiționare a deținerii unei experiențe profesionale de cel puțin 3 ani.

La textul preconizat pentru lit.u), cuprinzând definiția activității care se desfășoară în funcție de succesiunea anotimpurilor, pentru a se respecta sensul urmărit la art.3 lit.(c) din Directiva 2014/36/UE, termenul „depășește” se va înlocui prin expresia „depășește considerabil”.

8. La pct.16, semnalăm faptul că se dorește modificarea în întregime a Capitolului III și redarea sa într-o nouă formă și structură.

Având în vedere că, în prezent, Capitolul III este structurat în art.20-27 care nu sunt grupate în secțiuni, iar ca urmare a modificării propuse acest capitol va fi structurat în 5 secțiuni alcătuite din art.20 - 275, pentru a evidenția noile elemente de structură, luând în considerare și exemplul Legii nr.441/2006, propunem ca acest punct să fie disjuns în mai multe puncte, după cum urmează:

„16. La Titlul I, după titlul Capitolului III se introduce o nouă secțiune, Secțiunea 1, cu următorul cuprins:

«Secțiunea 1 – Dispoziții generale privind detașarea străinilor pe teritoriul României”».

„17. Articolul 20 se modifică și va avea următorul cuprins:

«Art. 20. – (… se va reda textul propus pentru acest articol)»”.

„18. Articolul 21 se modifică și va avea următorul cuprins:

«Art. 21. - (… se va reda textul propus pentru acest articol)»”.

„19. Articolul 22 se modifică și va avea următorul cuprins:

«Art. 22. - (… se va reda textul propus pentru acest articol)»”.

”20. Articolul 23 se modifică și va avea următorul cuprins:

«Art. 23. - (… se va reda textul propus pentru acest articol)»”.

„21. După articolul 23 se introduce o nouă secțiune, Secțiunea a 2-a, cu următorul cuprins:

«Secțiunea a 2-a – Avizul de detașare pentru lucrători detașați»”.

„22. Articolul 24 se modifică și va avea următorul cuprins:

«Art. 24. - (… se va reda textul propus pentru acest articol)»”.

„23. Articolul 25 se modifică și va avea următorul cuprins:

«Art. 25. - (… se va reda textul propus pentru acest articol)»”.

„24. După articolul 25 se introduce o nouă secțiune, Secțiunea a 3-a, cu următorul cuprins:

«Secțiunea a 3-a – Avizul de detașare pentru lucrători ICT”»”.

„22. Articolul 26 se modifică și va avea următorul cuprins:

«Art. 26. - (… se va reda textul propus pentru acest articol)»”.

„23. Articolul 27 se modifică și va avea următorul cuprins:

«Art. 27. - (… se va reda textul propus pentru acest articol)»”.

„24. După articolul 27 se introduc două noi secțiuni, Secțiunea a 4-a alcătuită din art.271 – 273, precum și Secțiunea a 5-a alcătuită din art.274 și 275, cu următorul cuprins:

« (se va reda textul propus pentru aceste două secțiuni împreună cu articolele acestora)»”.

Ca urmare a acestei propuneri, actualele pct.17 – 27 ale art.I trebuie renumerotate în mod corespunzător.

9. Referitor la art.20 alin.(3), pentru evitarea dubiilor în interpretare, este necesară revederea normei, deoarece nici textul în vigoare al Ordonanței Guvernului nr.25/2014 și nici în intervențiile preconizate asupra acesteia nu se precizează ce se înțelege prin expresiile permis ICT și mobilitate pe termen lung/ scurt („în cadrul mobilității pe termen scurt sau pe termen lung”).

Observația este valabilă în mod corespunzător pentru toate situațiile asemănătoare.

Precizăm că prezentul proiect nu transpune prin intervențiile preconizate asupra Ordonanței Guvernului nr.25/2014 definiția de la art.3 lit.(i) din Directiva 2014/66/UE, a permisului pentru persoană transferată în cadrul aceleiași companii (autorizația „care menționează acronimul „ICT” și care conferă titularului acesteia dreptul la ședere și la muncă pe teritoriul primului stat membru și, după caz, al celui de al doilea stat membru, în conformitate cu dispozițiile prezentei directive”), și nici pe cea de la lit.(j) a permisului pentru mobilitate pe termen lung (autorizația „care prezintă mențiunea „mobile ICT” și care conferă titularului unui permis pentru persoană transferată în cadrul aceleiași companii dreptul la ședere și la muncă pe teritoriul celui de al doilea stat membru în conformitate cu dispozițiile prezentei directive”).

10. La norma propusă pentru art.21 alin.(2) lit. h), pentru rigoarea exprimării, în vederea evitării repetiției, sugerăm ca partea finală a normei să fie reformulată astfel: „prevăzute la art.8 alin.(1) lit.b) – d) din respectiva ordonanță de urgență”, observație valabilă și pentru art.272 alin.(4) lit. h) și art.273 alin. (1) lit. i).

11. Referitor la textul preconizat pentru art.26 alin.(1) lit.b), pentru respectarea stilului normativ, propunem eliminarea expresiei „per ansamblu” și introducerea, după termenul „șederea”, a determinatului „totală”.

La alin.(2), semnalăm transpunerea greșită a art.5 alin.(1) lit.(d) din Directiva 2014/66/UE, care nu stabilește pentru specialist condiția unei experiențe profesionale de 3 ani, ci doar condiția de a proba faptul că deține experiența necesară în entitatea-gazdă în care urmează să fie transferat în calitate de specialist. O observație similară a fost formulată anterior și pentru definiția specialistului. Prin urmare, se impune reformularea textului în concordanță cu prevederile directivei.

Observația este valabilă și pentru art.272 alin.(4) lit.c), precum și pentru toate situațiile asemănătoare.

12. Referitor la textul preconizat pentru art.271 alin.(1), este necesară revederea formulării echivoce „eliberează avizul de detașare pentru lucrătorii detașați fără aplicarea art.21 alin.(2) lit.c) și g)”, deoarece textele la care se trimite se referă la condiții generale de eliberare a avizului de detașare, și nu la lucrătorii detașați. În eventualitatea în care s-a dorit prevederea posibilității eliberării avizului de detașare fără a fi îndeplinite respectivele condiții, expresia „fără aplicarea art.21 alin.(2) lit.c) și g)” se va elimina, iar textul va debuta prin sintagma „Prin excepție de la prevederile art.21 alin.(2) lit.c) și g), la cererea …”.

13. În textul propus pentru art. 272 alin.(1), pentru rigoarea exprimării, sintagma „art. 21, art. 22, art. 23, art. 26 și art. 27” se va reda sub forma  „art. 21 - 23, 26 și 27”.

La alin.(2)-(4) se folosește expresia „mobilitate/mobilității pe termen scurt”, fără a fi în prealabil stabilită accepțiunea acesteia, la alin.(1) fiind, de asemenea, folosită în denumirea „aviz de detașare în cadrul mobilității pe termen scurt”.

Precizăm că în Directiva 2014/66/UE, la art.20 se stabilește accepțiunea termenului „mobilitate”, însemnând drepturile de intrare, de ședere și de muncă pentru resortisanții țărilor terțe care dețin un permis pentru persoană transferată în cadrul aceleiași companii valabil, eliberat de primul stat membru, care pot fi exercitate într-un al doilea stat membru sau în mai multe asemenea state membre, pe baza respectivului permis și a unui document de călătorie valabil, în condițiile prevăzute la articolele 21 și 22 și sub rezerva articolului 23 din directivă.

De asemenea, din art.21 din Directiva 2014/66/UE, rezultă că mobilitatea pe termen scurt vizează dreptul de ședere în oricare al doilea stat membru și de muncă în orice altă entitate din al doilea stat membru care aparține aceleiași întreprinderi sau grup de întreprinderi, pe o perioadă de până la 90 de zile, în orice perioadă de 180 de zile pentru fiecare stat membru, sub rezerva îndeplinirii condițiilor prevăzute în articolul menționat, drept ce poate fi exercitat de resortisanții țărilor terțe care dețin un permis pentru persoană transferată în cadrul aceleiași companii valabil, eliberat de primul stat membru.

Din art.22, rezultă că mobilitatea pe termen lung vizează dreptul resortisanților țărilor terțe care dețin un permis de persoană transferată în cadrul aceleiași companii, valabil eliberat de primul stat membru, și care intenționează să își continue șederea în orice al doilea stat membru și munca în orice altă entitate stabilită în acest al doilea stat membru, care aparțin aceleiași întreprinderi sau grup de întreprinderi, pentru mai mult de 90 de zile pe stat membru.

Prin urmare, pentru evitarea dubiilor în interpretare și pentru a realiza transpunerea corectă a prevederilor Directivei 2014/66/UE, accepțiunile termenului  mobilitate  și ale expresiilor asociate acestuia trebuie prevăzute în prezentul proiect.

Mai precizăm că Directiva 2014/66/UE cuprinde un capitol întreg destinat acestei problematici, Capitolul V intitulat Mobilitatea în interiorul UE.

În plus, potrivit considerentului (25) din preambulul Directivei 2014/66/UE, aceasta urmărește să faciliteze mobilitatea persoanelor transferate în cadrul aceleiași companii în interiorul Uniunii („mobilitate în interiorul UE”) și să reducă sarcina administrativă asociată misiunilor de lucru desfășurate în mai multe state membre. În acest scop, prezenta directivă stabilește un sistem specific de mobilitate în interiorul UE în care titularul unui permis pentru persoană transferată în cadrul aceleiași companii valabil eliberat de un stat membru are drept de intrare, de ședere și de muncă în unul sau mai multe state membre, în conformitate cu dispozițiile care reglementează mobilitatea pe termen scurt și pe termen lung în temeiul prezentei directive. Mobilitatea pe termen scurt în sensul prezentei directive ar trebui să includă șederea în alte state membre decât cel care a eliberat permisul pentru persoană transferată în cadrul aceleiași companii pentru o perioadă de până la 90 de zile pe stat membru. Mobilitatea pe termen lung în sensul prezentei directive ar trebui să includă șederea în alte state membre decât cel care a eliberat permisul pentru persoană transferată în cadrul aceleiași companii pentru o perioadă mai mare de 90 de zile pe stat membru.

După clarificarea aspectelor terminologice mai sus-menționate, precizăm că este necesară revederea unor formulări, astfel încât textul art.272 din prezentul proiect să fie logic și comprehensibil. Ne referim la formulările: „aviz de detașare în cadrul mobilității pe termen scurt” - din partea introductivă a alin.(1) -,  „detașat …în cadrul unei mobilități pe termen scurt” - din partea introductivă a alin.(3) -,  „străinul în cauză a stat …în cadrul unei mobilități pe termen scurt” de la alin.(4) lit.c).

Întrucât mobilitatea presupune exercitarea unor drepturi, actuala redactare este defectuoasă, deoarece (a) avizul de detașare nu poate fi în cadrul mobilității, ci aferent acesteia, (b) o persoană nu poate fi detașată în cadrul unei mobilități, ci pentru o perioada aferentă mobilității pe termen scurt, iar (c) un străin nu poate sta în cadrul unei mobilități, ci poate exercita dreptul de ședere în perioada aferentă mobilității pe termen scurt.

Reiterăm observația în mod corespunzător pentru textele vizând mobilitatea pe termen lung (a se vedea art.273 și altele), precum și pentru toate situațiile similare din proiect.

14. La art.273 alin.(1), pentru o exprimarea logică și adecvată stilului normativ, expresia „fără aplicarea” va fi înlocuită prin expresia „fără a fi necesară îndeplinirea condițiilor de la”.   

În textul propus pentru alin.(3), deoarece art.27 alin.(2) cuprinde doar lit.a) – d), sintagma „lit.a) – d)” se va elimina.

La textul alin.(4), semnalăm că acesta transpune defectuos art.22 alin.(2) lit.(e) din Directiva 2014/66/UE, care prevede că o cerere de mobilitate pe termen lung nu poate fi depusă în același timp cu o notificare de mobilitate pe termen scurt. În cazul în care mobilitatea pe termen lung devine necesară după data începerii mobilității pe termen scurt a persoanei transferate în cadrul aceleiași companii, cel de al doilea stat membru poate impune ca cererea pentru mobilitate pe termen lung să fie depusă cu cel puțin 20 de zile înainte de încheierea mobilității pe termen scurt.

Mai mult, la considerentul (23) din preambulul Directivei 2014/66/UE, se statuează c㠄 … Pentru a preveni eludarea distincției dintre mobilitatea pe termen scurt și mobilitatea pe termen lung, mobilitatea pe termen scurt în privința unui anumit stat membru ar trebui să fie limitată la maximum 90 de zile în decursul oricărei perioade de 180 de zile, iar depunerea simultană a unei notificări pentru mobilitate pe termen scurt și a unei cereri de mobilitate pe termen lung nu ar trebui să fie posibilă”.

Din aceste rațiuni, se impune reformularea textului.

15. La art.275, pentru o corectă exprimare juridică, expresia „de la dispunere” din final se va înlocui prin sintagma „de la data luării deciziei”, formulare folosită și în Ordonanță de urgență a Guvernului nr.194/2002 privind regimul străinilor în România.

16. La pct.17 referitor la textul preconizat pentru art.28 alin.(21), pentru o redactare logică, la teza I, expresia „informațiile suplimentare cerute” se va înlocui prin sintagma „ce informații suplimentare sunt necesare”.

17. La Art.I pct.27 și art.II pct.44, este necesară redarea titlului corect al directivelor invocate, astfel: „Directiva 2014/36/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 ….”, respectiv „Directiva 2014/66/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 …”.

Totodată, la pct.27 al art.I referitor la mențiunea de transpunere, precizăm că, în absența tabelului de corespondență, pentru redactarea avizului, realizarea unei corelări între normele UE și cele interne a fost posibilă doar parțial.

Observația este valabilă și pentru pct.44 al art.II.

În urma acestei încercări de corelare, a rezultat că se impune revederea textului de la pct.27, deoarece este transpus alin.(1) al art.5 al Directivei 2014/36/UE și nu alin.(2).

În plus, deși în textul mențiunii sunt incluse și prevederile art.8 alin.(2) și (4) din Directiva 2014/36/UE, acestea nu se regăsesc transpuse în cadrul proiectului.

Mai semnalăm faptul că, întrucât la art.I pct.2, prin textele preconizate pentru art.2 alin.(1) lit.q), s), ș), t) și ț) sunt transpuse lit.c), e), f), g) și l) ale art.3 din Directiva 2014/66/UE, în textul mențiunii trebuie inserată o trimitere la aceste prevederi.

18. La art.II, partea introductivă, pentru a reflecta corect natura intervențiilor legislative aduse Ordonanței de urgență a Guvernului nr.194/2002, republicată, cu modificările și completările ulterioare, mențiunea „se modifică și va avea următorul cuprins:” trebuie înlocuită cu textul „se modifică și se completează după cum urmează:”.

19. La pct.1 referitor la textele art.2 lit.k2) și k3), pentru transpunerea corectă a definițiilor de la art.3 lit.(i) și (j) din Directiva 2014/66/UE, dar și pentru suplețea normelor subsecvente, este necesar ca textele să debuteze astfel:

„k2) permis pentru persoană transferată în cadrul aceleiași companii, denumit în continuare permis ICT - …” și

„k3) permis pentru mobilitate pe termen lung, denumit în continuare permis mobile ICT - …”.

20. La pct.9, la textul prevăzut pentru alin.(10) al art.56, textul de la de lit.d) trebuie marcat ca lit.c).

21. La pct.12 referitor la textul prevăzut pentru art.562 alin.(1), pentru rigoare normativă, propunem inserarea cuvântului „prevederile” după prepoziția „de la”.

Situații identice întâlnim și la pct.32 și 33, în textele prevăzute pentru alin.(3) ale art.108 și 109.

Referitor la textul preconizat pentru art.563, este necesară revederea alin.(1), pentru asigurarea unei exprimări logice și clare, în privința sintagmei „pentru a desfășura activități în muncă în calitate de lucrător ICT în cadrul unei mobilități”.

Reiterăm observația pentru alin.(4) partea introductivă, unde regăsim o sintagmă similară, precum și pentru alin.(6)-(8) referitor la formularea „detașare în calitate de lucrător ICT în cadrul mobilității pe termen lung”.

În plus, pentru o corectă redactare, expresia „până la soluționare acesteia” se va scrie „până la soluționarea acesteia”.

22. La pct.16, în texul propus pentru alin.(2) al art.71, este necesară revederea trimiterii la art.131 alin.(3), deoarece la respectivul alineat nu prevede eliberarea de permise de ședere pentru străini.

23. La pct.20 referitor la textul preconizat pentru art.77 alin.(5), pentru respectarea stilului normativ, propunem înlocuirea sintagmei „iau în considerare circumstanțele” prin sintagma „se iau ținând cont de circumstanțele”.

24. La pct.26 referitor la textul preconizat pentru art1064 alin.(1) lit.a) pct.(iii), pentru o corectă exprimare și pentru uniformitate în redactare cu textele de la pct.(i) și (ii), propunem următorul text:

„(iii) unei șederi ilegale de la 30 de zile, pentru străinii care prezintă risc de sustragere de la executarea voluntară a obligației de returnare potrivit art. 83 alin.(3) lit. d) și e);”.

25. La pct.36 referitor la textul preconizat pentru art.1281 alin.(2), pentru evitarea dubiilor în interpretare și a aplicărilor greșite ale normei, în absența unei definiții a mobilității din Ordonanței de urgență a Guvernului nr.194/2002 privind regimul străinilor în România, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și din prezentul proiect, în considerarea argumentelor formulate la observația de la pct.13  supra, este necesară reformularea sintagmei „pe teritoriul căruia se află în cadrul mobilității”.

Precizăm din nou că mobilitatea constituie o de sumă de drepturi, iar o persoană nu se poate afla în cadrul unor drepturi, ci le poate exercita.

Observația este valabilă în mod corespunzător pentru alin.(3), referitor la sintagma „aflat în cadrul unei mobilități pe teritoriul statului membru”, precum și pentru toate situațiile similare ulterioare.

26. La pct.39 referitor la textul preconizat pentru art.131 alin.(4), pentru respectarea stilului normativ, expresia „fără îndeplinirea” se va înlocui prin expresia „fără a fi necesară îndeplinirea”.

27. La pct.40, la textul prevăzut pentru alin.(3) al art.143, cu referire la titlul Legii nr.178/1997, cu modificările și completările ulterioare, precizăm că denumirea „Parchetul Național Anticorupție” s-a înlocuit cu „Direcția Națională Anticorupție”, potrivit Legii nr.54/2006, fapt pentru care este necesară înlocuirea corespunzătoare.

Totodată, la textul prevăzut pentru alin.(6), pentru o corectă exprimare, este necesară inserarea prepoziției „de” înaintea cuvântului „cetățenie”.

28. La art.IV, pentru un spor de rigoare normativă, propunem ca trimiterea la Ordonanța Guvernului nr.25/2014, să se realizeze astfel: „Ordonanța Guvernului nr.25/2014 privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României și pentru modificarea și completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, aprobată prin Legea nr.14/2016, astfel cum a fost modificată …”.

29. La art.V, pentru respectarea normelor de tehnică legislativă, sintagma „intră în vigoare în termen de 30 de zile” va fi înlocuită prin sintagma „intră în vigoare la 30 de zile”.

 

PREȘEDINTE

 

dr. Dragoș ILIESCU

 

București

Nr.808/26.08.2016